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鄉村振興戰略與鄉村振興發展規劃之鄉村振興發展的世界經驗
發布時間:2018-07-18  來源: 
鄉村振興發展的世界經驗

了解、學習世界發達國家(諸如德國、英國、美國、韓國、日本、法國等國家)鄉村振興的實踐經驗,對于中國鄉村振興發展規劃和和實踐具有重要意義。
(一)鄉村振興發展的實踐
1、德國
 
德國最吸引人的不是慕尼黑這樣的大城市,而是安靜古樸的田園風光和風景獨好的廣大鄉村地區。農業在德國的地位非常高,除了提供糧食的基本功能,還有很多重要的戰略功能,因此,德國各級政府實行許多經濟、法律措施來保護和發展農業、農村。多年來,德國在實踐中逐漸形成了一系列極具特色且富有成效的鄉村地區建設發展模式。
 
(1)剛柔并濟的鄉村規劃法規體系
 
德國是當之無愧的“法治國家”,第一部切實針對村莊更新的法律是1954年頒布的《聯邦土地整理法》;1965年德政府對城鄉規劃的基礎《建筑法典》進行了修訂,從此有關村莊更新的條款成為《建筑法典》的主要內容。
此外,《聯邦國土規劃法》、《州國土規劃法》和州發展規劃通過區域規劃對村莊更新起控制作用,村莊發展規劃和村莊更新規劃的制定不得與上述法律相悖。其他相關法律如聯邦自然保護法、景觀保護法、林業法、土地保護法等也是制定村莊更新規劃必須遵守的法律和法規。在剛性的法定規劃基礎上輔以非法定的柔性規劃手段和措施,共同保證了的德國鄉村的成功轉型。
(2)“村莊更新”強化鄉村治理
 
1976年,德國首次將“村莊更新”寫入《土地整理法》,并試圖保留村莊的地方特色和傳統優勢。到了上世紀90年代,德國提出可持續發展的概念后,村鎮建設傾向于內向式發展,盡量減少不必要的擴張,在現有建設范圍內尋找發展更新的潛力,同時也更注重生態保護。這時的“村莊更新”也融入了更多的科學生態發展元素,鄉村的文化價值、休閑價值和生態價值被提升到和經濟價值同等重要的地位。鄉村規劃更多考慮的是,通過局部持續的改良,輔以適當的擴張。
德國的“村莊更新”發展至今,在重視產業、基礎設施、服務設施、住宅開發等現代化要求的同時,也重視維護傳統的歷史風貌和生活方式。
(3)農協服務農民作用亮眼
 
德國職業農民在德國總人口中所占比例不高,卻肩負著德國糧食保障、食品安全的重任。在德國,職業農民的準入非常嚴格,要經過嚴格的實踐勞動鍛煉和理論學習過程。
   1948年以來,為保障德國農民權益、便利對外聯絡協調,德國農民協會(DBV)應運而生,DBV是各地農民協會以及跨地區的農業和林業專業協會在聯邦層面的代表,同時它還是歐盟農民協會成員,代表德國農民參與和歐洲鄰國農業組織機構的協調。全德近40萬農民中,90%都是德國農民協會的注冊會員,他們都是自愿加入,德國18個聯邦州有超過300個德國農民協會的分支機構。
(4)傳統與現代的融合創新
 
德國是一個歷史悠久的國家,有著豐厚的歷史文化遺存。為有效地保護各種文化遺產,正確處理好建設中新與舊的關系,德國政府規定:具有200年歷史以上的建筑均須列入保護之列,并撥出專款用于支持古建筑、街道的維修、保護工作。同時,德國對于歷史文化遺產并不主張簡單的復制,而是運用現代技術為其重塑靈魂,這樣既可以滿足現代功能,又創造性地保護了歷史遺產。基于這樣的的建設和保護態度,才形成今日德國鄉村別樣的景致,各地都有獨特的歷史文化氛圍。
(5)多樣化的產業結構模式
 
除了政府和聯邦、州的支持和反哺政策之外,德國鄉村地區可持續發展的根本動力還在于自身的產業優化升級。德國城鎮化的基本傾向是分散化,即在城市人口規模和用地規模日益擴大的基本傾向下,城鎮本身的建設用地規模并沒有變得越來越大,而是都市區中的傳統農業型村莊轉變成為二三產業工商城鎮的越來越多,這樣就為三產協同帶動城鄉經濟增長創造了可能,由此形成了一種推動城鄉發展積極有效的產業結構模式——“農村工商化模式”。

2、英國
英國鄉村地區特色建筑、風土人情能夠得到完整保存和延續,得益于該國政府強化鄉村地區規劃管理,實行城鄉一體規劃管理模式,嚴格控制鄉村開發建設。第二次世界大戰后英國頒布第一個農業法,大力發展種植業,強化對農業耕地的保護。第二次世界大戰后英國鄉村居民點規劃分類引導。英國政府在20世紀50年代實施“村鎮發展規劃”,后又轉向“結構規劃”。
20世紀六七十年代,英國大城市出現擁擠和蔓延現象,居民開始向往回歸鄉村,“逆城市化”的出現對鄉村生活產生很大影響,優美寧靜的環境受到了威脅。為此,英國加大對自然景觀地區的保護力度,制定嚴格的法律法規,頒布實施《英格蘭和威爾士鄉村保護法》,明確通航時間和通航范圍,支持公眾加入鄉村地區建設,建設鄉村公園,劃定鄉村公共通道。
2000年,英國加強鄉村發展規劃和建設,出臺“英格蘭鄉村發展計劃”,加強對土地、水、空氣和土壤環境問題的監督管理。2007年,英國執行歐盟《2007-2013鄉村發展7年規劃》,加強鄉村環境保護,大力扶持鄉村企業發展,創建有活力和特色的鄉村社區。2011年,英國進行機構改革,設立鄉村政策辦公室,在發展基礎設施、提供公共服務等方面擁有較寬松的自主決策權。英國以保持鄉村活力與可持續性為目標,重視鄉村規劃和建設,鼓勵鄉村采取多樣化的特色發展模式。
3、美國
美國鄉村居民人口規模在6000萬左右,居住點面積大致為48.58km2。美國鄉村規劃長期受到分區規劃、宅基地規范、《清潔空氣法》《清潔水法》《瀕危物種法》等約束,因而十分重視規劃的權威性,規劃一經批準,就不得隨意更改。
政府對于鄉村整體布局要求嚴格,需要高速公路在其中貫穿,并要求整體建設過程中保證“七通一平”(給水通、排水通、電力通、電訊通、熱力通、道路通、煤氣通和場地平整),環境保護也是規劃建設的重要內容,鄉村基礎設施建設資金由政府和開發商共同承擔。實施農業規模化經營,其本質就在于通過農業生產要素優化組合、充分高效利用各種農業資源稟賦,進而實現農業生產要素生產過程中在種類構成、要素組合、比例分配的最優化,深度挖掘有限土地的內在潛力、提升土地生產力及勞動生產率,從而實現經濟效益的顯著增強。
美國在現代農業、農村發展中表現出來的全國過程的高度自動化、機械化,既有其地廣人稀的天然優勢,也有在農業各鏈條、各環節均滲透現代化科學技術、倡導農業專業化的努力。
 
美國對鄉村規劃實行嚴格的功能分區制度,明確劃分土地使用類別,通常用道路、景觀區和綠化帶分隔不同功能區,如劃分居住區和農田的主干道和高速公路;農業產生區和居住區之間用公共空間走廊和主干道作為緩沖;用道路和景觀區隔離商業功能區與居住區。
根據不同區域氣候、土壤、地勢等客觀自然條件,結合農業作物自身生長規律,美國在全國范圍內劃分了10個主要的農業區,實現傳統條件下“多種復合式”經營方式向現代化的“專一專業化”方向轉變。同時所有傳統農業的生產加工過程中,包含小麥、玉米、棉花、大豆等傳統農作物等,從播種到最終的入庫完全由現代化的自動機器設備完成,這背后,國家和地方政府在農業科技研發支持、基礎設施建設方面的投入不可忽視。
 
4、韓國
 
韓國自1962年開始實施“經濟開發5年計劃”,工業化和城市化進程加快,無數年輕人涌向城市,城鄉發展差距隨之擴大,鄉村生產生活條件落后,自然環境狀況差。20世紀70年代,韓國還有80%的農戶住在茅草屋、家里點油燈,生活條件差。
為了改善鄉村面貌,韓國倡導了“新村運動”,第一階段是改造鄉村基礎設施,第一年按村民的意愿無償提供近20種環境建設項目費用與物資用于全體村民受益的亟須基礎設施建設及村莊整治,第二年制訂了“支援優秀鄉村”計劃,按照基礎、自助、自立3個類型有區別性地支援鄉村建設。政府還推出“增加農漁民收入計劃”,支持調整農業結構,發展鄉村經濟,鼓勵發展畜牧業、特產農業,興辦鄉村工廠。
第二階段政府支持發展“新村運動”的各類民間組織,成立“新村莊建設中央會”,提供財政、物質、技術支持和協調服務等,出臺扶持獎勵措施,大力發展鄉村金融業、流通業,加大調整農業結構,改善鄉村生產生活環境,加強鄉村人文環境建設,倡導農民自覺抵制各種社會不良現象,加強鄉村民主法制教育、國民倫理道德建設。通過持續的努力,韓國鄉村人居環境得到改善,農民收入提高,文化素質也隨之提高。
 
5、日本
 
20世紀70年代末,日本開展了一場轟轟烈烈的、自下而上的造町運動,也被稱為造村運動。它以振興國內產業、拯救日益衰落的農村為目的,其內容涵蓋農村各個生活層面,如基礎設施建設、景觀環境治理、歷史建筑修復及保存、福利事業的發展等,不僅有效縮小了城鄉差距,促進了日本經濟的快速發展,而且,其開創的“一村一品”等鄉村振興模式對世界各國鄉村振興起到了積極的啟示作用。
第二次世界大戰結束后,日本經濟遭到重創,社會一片混亂。為了城市重建、追趕歐美,大量的農村勞動力涌向城市,日本順利實現了自1955年至1973年長達18年的經濟高速增長期。1968年,日本超過了當時的“西德”,成為GNP(國民總生產)世界第二的經濟強國,完成了追趕歐美的任務。
然而,城市迅速發展的另一面,是農業產業人才流失、耕地拋荒,農村老齡化、空心化現象日益嚴重,農村日趨衰落,給農村社會治理帶來了嚴峻的挑戰。為振興鄉村,日本在“造町運動”中因村制宜,多措并舉,進行了形式多樣的探索與努力。具體包括:
(1)“一村一品”,立足本地資源優勢,發展具有地方特色的主導產品和主導產業。1979年,時任日本大分縣知事的平松守彥率先提出開展“ 一村一品 ”運動。所謂“一村一品”運動,就是為了提高農村地區的活力,挖掘或者創造可以成為本地區標志性的、可以使當地居民引以為豪的產品或者項目,并盡快將其培育成為全國乃至全世界一流的產品和項目的農村開發模式。實施“一村一品”的主要做法為:
A.立足本地,面向世界。以市場為導向,瞄準國內和國際市場,做好基礎設施建設,并因地制宜地大力發展主導產業,建設農產品生產基地,再以此為基礎,發展加工工業,增加產品的附加值,打造國家名牌,甚至是世界名牌。以大分縣為例,為提高知名度,大分縣人利用電視廣播廣為宣傳,通過召開產品展銷會等形式,廣泛開展促銷活動。
B.自主自立,銳意創新。一村一品的選定和管理均由當地居民負責,政府在給予一定技術指導、資源幫助的同時,積極鼓勵引導農民發展生產。以大分縣為例,由布院町的旅游業振興是農民參加型的運動,是以由布院本地的人民(包括農民、小飯店和旅行社經營者等)為主,與外面的游客攜手完成的。
在此期間,大分縣政府在特色產品的生產、開發、擴大銷售渠道等方面給予了很大的支持,如成立“大分縣農業技術中心”、“大分縣溫泉熱花卉研究指導中心”及“大分縣香菇研究指導中心”等各種科學研究機構。
 
C.培養人才,面向未來。解決人才瓶頸制約,強化鄉村振興的人才支撐,打造一批懂農業、愛農村、愛農民的“鄉土專家”,是鄉村振興的重中之重。
為培養人才,大分縣依托政府農業改良普及機構和各級農協開辦了各個領域、各種類型的人才培訓講習班。這些講習班于1983年開設,到2005年已經培養了2000多名優秀人才,作為一村一品運動的帶頭人活躍在縣內各個地區。
同時,特別注重發揮婦女在地域經濟的發展過程中的作用。成立婦女小組或俱樂部,舉辦講習班,互相交流、探討,并可以直接聽取消費者的聲音,不斷改進生產和經營。這種創業活動在日本很受歡迎,參與人數不斷增加。在大分縣,由婦女自發組成的商業小組就有278個,位居日本第3位。
(2)社區營造”,實現“魅力再生產”。20世紀60年代,日本的“社區營造”運動方興未艾。社區營造,即以實現'魅力再生產'為目標,旨在提升社區的空間價值、社會經濟價值與文化價值,強調多元主體參與和自下而上式的規劃路徑。
“社區營造”運動發展至今,為營造一個能夠既保留傳統又能體現現代化生活方式的城鎮或街區,在應對多樣化的農村地域性需求方面,“社區營造”創造出極其豐富的內容:
A.以市村町全域為對象,通過發布'社區營造基本方針(宣言)'的方式,明確是市村町'社區營造'的內容;
B.每個地區都建立'社區營造'協議會,以此表達地區的意向;
C.針對當地的課題,居民從等待行政部門行動轉變為自身行動,主動尋找自己能力所能及的事,行政機關與地方市民或居民建立協作關系;
D.明確表示出市村町各個地區中土地利用的基本方針;
E.為實現景觀和綠化、歷史街區保護等特別目的而設置的制度。
 
以古川町為例,岐阜古川町位于日本中部地區岐阜縣飛驒市,人口只有1.6萬。在上個世紀日本工業高速發展的年代,古川町的環境也遭到了嚴重破壞。古川町的社區營造始于一條流經小鎮鎮域的瀨戶川。
 
瀨戶川是一條寬僅1.5公尺的水道,緊鄰著住家。1968年,地方報紙《北飛時報》發起河川清理運動和鯉魚放養計劃。居民不再往瀨戶川里排放污水和丟棄垃圾,而是悉心經營生活空間并引以為榮。
隨著原來污濁的臭水溝變成美不勝收的親水空間,水道周邊的環境美化也順理成章地展開,水道兩側的步道、小橋、欄桿、座椅也被整理得美輪美奐。直至今日,瀨戶川有數千尾鯉魚悠游其中,周旁綠化優美,步道宜人,成為日本聞名的魅力街道。1993年,古川町獲得了“日本故鄉營造”大獎,成為日本故鄉再造的典范。
 
6、法國
 
20世紀80年代,“生態農業”一詞正式出現在法國法律中。但早在此前,生態農業已經經歷了幾十年的發展。1931年,一些法國農民自發采用有機肥料,提高土壤肥力,種植出高優質蛋白小麥,用來生產面粉和面包,生態農業雛形開始出現。1958年,第一個生態農業組織在法國西部誕生。1961年6月,法國生態農業協會成立,借助當時強調回歸自然的社會運動,積極推動了生態農業的發展。如今,法國生態農業占法國農業用地面積的5.7%,占地約150萬公頃。
與傳統農業相比,生態農業綜合了現代科技技術和管理手段,在生態上和經濟上均實現了良性循環,有效地統一環境可持續發展和經濟利益最大化,是發展和振興農業的一個有效途徑。
 
法國在上世紀八九十年代陸續出臺多種政策,甚至頒布專門法律,先后制定了20余個生態農業標簽的技術指標,與此同時,為推進生態農業發展,專門設立未來發展基金,每年投入300萬歐元,政府在發展規劃以及實踐方面的未雨綢繆和積極作為,向市場發出了積極信號,引導社會資源向生態農業聚集,值得一些主打特色農產品、生態農業的縣區、鄉鎮、村莊借鑒。
 
7、西班牙
西班牙,這是一個靠售賣陽光和海灘就可以養活一半民眾的神奇國度,明媚的陽光、古樸的街道、驚險的斗牛表演、激情的弗拉明戈舞、奔放的西班牙女郎、瘋狂的皇家馬德里足球……都是這個國家的標簽。
這個熱情似火的國家,還有“歐洲果蔬園”的美譽。農地面積占國土面積的13.8%,居歐盟第二位,農業總產值約占GDP的2.5%,全國60%以上的果蔬用于出口,其中95%出口至歐盟其他國家、中國、日本和美國等市場。
 
更值得一提的是,世界上最早將農業種植與旅游業結合,發展鄉村旅游的就是西班牙人。他們將鄉村的一些城堡改造為飯店,把大農場、莊園進行規劃建設,提供徒步旅游、騎馬、滑翔、登山、農事體驗等項目,發掘了斗牛、奔牛、番茄大戰等農業特色化、創意化娛樂項目,使全國4%的農業人口創造的農業旅游產值超過了海濱旅游,成為西班牙旅游中的重要組成部分。
為了不斷滿足市民和游客的多樣化、個性化、特色化需求,如今,西班牙每年都會投入相當大的資金用于農業特色化創新創意研發項目和創意點子征集,讓葡萄、葡萄酒、橄欖油、沙丁魚等農產品不斷走向世界。
 
8、埃塞俄比亞
埃塞俄比亞是非洲傳統的農業國家, 它的農業生產以農戶為基本單位, 類似于中國的農業生產組織形式。而作為一個非洲大陸國家, 其內生的“鄉政村治”的管理模式、鄉村農業合作社的會員制度等,契合了當地的農業生產技術水平,實現了村民的高度自治。
埃塞俄比亞全國分為9個州和兩個特別市, 其中奧羅莫州人口稠密, 是糧食主產地。根據當地政府的普查, 2013年丹迪哇瑞達的人口是205555人, 其中農業人口為151285人, 人均擁有農業用地0.35公頃, 看似人均占有土地較多, 但是因為是高原地區, 大都是坡地, 以粗放經營為主,農產品產量低且不穩。
 
基于這些背景,當地的鄉村中治理經濟也正在發生改變,當地農民發展出了農業合作社、勞動力租賃市場、集貿市場等機制來克服這些困難, 保證了農業生產活動的順利進行, 逐步實現了農業生產活動的自我管理。當然,農業合作社不僅有管理農業生產活動的任務, 而且有管理農村事務的功能。農村日常事務的討論和決定由農業合作社的全體會員商議解決, 討論和處理村內婚喪嫁娶, 鄰里糾紛等日常事務。全體會員又會選舉產生常任會員, 一般由德高望重的人擔任。
在津奇鎮,基本上所有農業投入品和農產品都可以在市場上由農民自由交易。鎮上每周都有固定的集貿市場日, 而且集貿市場非常活躍, 每到集貿市場日, 大批的農民沿著中埃友誼路帶著自種的谷物、蔬菜, 或者趕著自家的牛羊到集市上交易。隨著集貿市場的發展當地涌現出很多商販, 他們收購農產品、牲畜再轉賣到首都,不少年輕人開始從事商業。
(二)經驗借鑒
1、基于國情發展
從各國發展經驗看,各國在進行鄉村規劃和建設時普遍從當地自然環境、資源稟賦、經濟水平、制度環境、人文歷史和發展機遇等方面加以考慮。美國和英國以立法為主,采取溫和式漸進方式,對鄉村進行規劃和建設;韓國力求政府主導的形式,采取激進發展方式,促進鄉村整體發展。盡管各國發展道路略有不同,但尊重農民主體地位,發揮政府扶持功能,改善農民生產條件目標一致。
2、準確定位主體
從各國鄉村發展實踐看,明確了政府與鄉村內部職能界限,雙方在各自職責范圍內密切協作,共同促進農村繁榮,同時,明確了農民為鄉村建設主體,切實發揮政府主導作用,通過各種措施,發揮農民積極性,政府既不能越位,也不能缺位。
3、注重完善基礎設施
美國等發達國家十分重視完善基礎設施,鄉村社區普遍建有學校、醫院、圖書館、博物館、公園、教堂、運動場以及商業區,還建有運動場,供居民休閑鍛煉,社區的基礎設施能夠滿足居民的日常生活需要,保證“老人有去處,小孩有地方玩,閑人有書看”。
如休斯敦市的伍德蘭茲社區在當初開發建設時還是一片荒蕪的私人森林,經過30多年的開發建設,總面積達1092.65hm2,總人口超過6萬人,社區建有中小學校、醫院、公園、廣場、菜場、購物中心等休閑娛樂場所,自然環境優美,受到居民的一致認可,被美國政府譽為模范社區。
4、注重發展鄉村旅游業
英國等發達國家普遍重視發展鄉村旅游業,在鄉村規劃與建設中,注重對自然人文資源的保護和利用,充分利用生態文化優勢,培育生態經濟理念,變生態資源為生態效益,大力發展休閑農業和鄉村旅游業,把鄉村打造成都市“后花園”,將農業打造成旅游農業,農田改造為景觀農業,農產品升級為旅游紀念品,以生態項目提升居民生活環境,提高其收入。同時還十分注意生態保護和保持自然的原真性,規劃建設若干生態保護區,加強對生態旅游資源的保護。
5、良好的制度保障體系
三國鄉村規劃與建設得到較好實施,與各國良好的政策制度支撐有密切關系,各國政府積極倡導,在政策、資金、制度等各方面提供大力支持。
在韓國的“新村運動”中,政府對農業項目發放政策性貸款;美國農業部采取多種措施改善鄉村環境,如成立鄉村發展中心,建立財政資助體系保障鄉村的發展,重視財政資金項目的審核,將鄉村公共設施、鄉村住宅房屋、休閑設施等3大類19個子項目納入“鄉村發展財政資助計劃”,以促進鄉村社區快速發展。
美國還重視非政府組織和居民在鄉村規劃和建設中的作用,歐盟“領導+”地方社會團體聯合會負責當地的鄉村發展總體規劃,統籌設計鄉村發展支持項目,按照歐盟政策制度體系,負責管理實施規劃項目,同時還讓居民參與到鄉村管理,保護鄉村生態環境。
 
(三)  
1、重視基礎設施建設
發達國家的鄉村規劃和建設普遍經歷了從單一目標向多元目標綜合推進的轉變,如基礎設施建設、人居環境改善、鄉村產業振興等,其中改善鄉村居住環境和基礎設施條件是普遍的首選,鄉村規劃要始終把基礎設施和公共服務設施建設作為重中之重,建設優美適宜的生態居住環境,要優先將學校、醫院、圖書館、廣場、公園等公共基礎服務設施納入規劃建設,不斷改善交通設施、通訊設施及能源供給設施,以滿足居民的生活與工作要求;適應信息化發展形勢,不斷完善鄉村互聯網,大力發展信息服務平臺建設,為農產品銷售、人才培訓、農業信息資源開發等提供服務,全面普及農業信息化。
2、鼓勵公眾大力參與
在國外鄉村規劃與建設中,公眾不僅可以在規劃階段參與,還可以通過座談會、規劃展示論證等多種方式參與規劃的前期研究。為了鼓勵公眾參與,上述各國均十分注重公眾參與的法律權威,為公眾參與提供了法律保障,沒有經過公眾論證的規劃得不到主管部門審批。公眾在規劃執行和建設階段,積極履行監督責任,必要時可以對不合乎規劃要求的行為進行申訴。
3、注重可持續的規劃管理
鄉村振興發展規劃設計中,要圍繞“生態”和“以人為本”兩個中心,強化可持續發展理念,尊重規劃的權威性,規劃一旦得到批準,就必須按規劃實施,不能隨意更改,同時也要重視規劃的綜合性、超前性、科學性和務實性。
規劃要注重地方特色,保護利用優秀的傳統文化、民間文化、非物質文化遺產;尊重鄉村差異性,避免特色消失,出現“千村一面”的問題。在規劃建設同時,要加強保護管理,在基礎設施維護、衛生保潔、綠化養護等方面研究長效管理機制,避免引發污染問題,影響生態環境。
4、注重社區優質服務
鄉村振興發展規劃和建設必須要有長效管理。美國為鄉村居民提供一系列福利政策,英國實施現代完備的社會保障制度,通過完善鄉村社會保障體系、化解鄉村老齡化問題等舉措,解決居民發展遇到的問題,為鄉村可持續發展提供保障。
同時不斷提高鄉村居民收入水平,發展現代化、規模化、數字化農業,完善社區支持農業、金融服務農業、“互聯網+農業”等模式,不斷調整農業結構,振興鄉村經濟,促進鄉村旅游業繁榮,提升居民生活幸福感。
 
關鍵詞: 鄉村 發展規劃 戰略
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