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我國機場業定位與管理模式選擇
發布時間:2014-02-18  來源:中國工業網 

  我國已明確了機場 “公共性”的屬性,但是,機場的所有權被下放給地方的同時沒有明確地方政府應該履行的社會公共服務職責,這就亟待梳理機場該定位下的權利和責任——如投資、管理以及公共服務責任的承擔主體。總體來說,對于企業為“公共性”建設付出的成本,政府需要給機場一定的資金支持、實際的管理權限,以保證資源整合和協調的高效統一。此外,政府還可以通過空間和時間兩個維度的補償進行平衡,使機場的公共服務和收益性服務得到共同發展。

  目前,機場建設的“政府投資、政府所有”情況較為普遍,具體區分為中央政府所有、地方政府所有和國家與地方政府共有3種情況。歐洲主要城市,如巴黎、倫敦、都柏林、斯德哥爾摩、哥本哈根和馬德里的機場原來都是國有的。歐洲以外的許多機場,如位于東京、新加坡、曼谷、悉尼的機場,也是如此。在美國,地方政府擁有大多數機場,英國的地方機場也大多由地方政府所有。還有一些市場的所有權屬于國家和地方政府共有。如阿姆斯特丹機場為荷蘭政府(76%)以及阿姆斯特丹市政府(22%)和鹿特丹市政府(2%)共同擁有。另一個典型的例子是位于法國和瑞士交界處的巴塞爾—牟羅茲機場,為瑞士和法國政府共同擁有。

  2003年以前,我國機場均為中央政府所有。按照國家的總體發展思路和統一規劃運營,2003年,中國開始對機場進行屬地化改革,機場的所有權和經營權由中央政府下劃至地方政府管理、運營。機場的屬地化改革破解了機場發展的困局,實現了投資、管理、收益、交通規劃的有序進行。然而,屬地化發展10年,依然遺留了不少問題。在十八屆三中全會后全面深化改革的東風下,地方航空產業一體化發展將是趨勢,具體包括:政管一體化、干支線的一體化、航空產業鏈一體化三大發展問題。其中,政管一體化是第一步。

  以河南為例,為促進全省航空運輸業全面、協調、快速、健康發展,2010年2月8日,河南省民航發展建設委員會辦公室正式成立。省民航辦的成立,對貫徹實施河南省委、省政府民航優先發展戰略、推動全省綜合交通樞紐建設具有重要意義,在規劃保障、政策扶持、整合資源、保稅物流以及區港聯動等方面起到了重要作用。成立河南民航辦,推動了政管一體化發展,使河南民航與區域經濟發展形成良好合力,在航空主業客貨吞吐量與區域經濟生產總值增長上,實現了同步跨越式發展。2013年上半年,鄭州航空港經濟綜合實驗區生產總值完成102.5億元,同比增長41%;地方公共財政預算收入8億元,同比增長131%;民航旅客吞吐量完成593萬人次,同比增長5.5%;貨郵吞吐量完成7.9萬噸,同比增長31.5%。

  目前,我國機場普遍面臨著責權不對等的問題,因此制約了屬地化改革后機場的進一步建設與發展。2009年頒布的《民用機場管理條例》中明確指出:“民用機場是公共基礎設施。各級人民政府應當采取必要的措施,鼓勵、支持民用機場發展,提高民用機場的管理水平。”同時,民航局局長李家祥也指出:“機場作為公共基礎設施,具有公益性和收益性的雙重特征。”然而,《民用機場管理條例》在規定機場定位的同時,并沒有出臺與其定位相匹配、更具可操作性的相關管理辦法來規范機場屬地化改革后各地政府對機場建設與發展的管理辦法。

  《民用機場管理條例》已明確了機場的本身屬性,但沒有對機場管理機構做出定性。而國外或地區機場在明確定位的基礎上建立了與定位相匹配的責權關系,由此,各機場產業政策清晰、管理方式明確、體制機制順暢,呈現多元化發展趨勢。筆者認為,機場定位清晰,建立與機場屬性相匹配的責權關系,理清政府與機場投資運營的關系是機場行業發展的必要前提。

  若將機場定位為“公益性”,可借鑒美國模式。其機場是不以盈利為目的、為社會提供公益服務的公共產品,是城市基礎設施。機場建設資金由政府承擔,地方政府可通過發行債券來籌集資金,以后再由財政統一安排償還。機場管理機構是依托于政府的事業化機構,負責制定機場的發展規劃、運營等日常事務。機場運營的資金來源主要靠起降費、機場內的商業招租費,也可以向旅客和承運人收取一些地方規定的稅費。社會效益作為機場的主要考核指標。

  若將機場定位為“收益性”,可借鑒日本、香港模式。機場在保障公益性的基礎上,追求收益的最大化。機場初期建設、后期擴建資金由政府承擔,可按照機場的不同規模進行劃分,由中央和地方政府劃分比例分別承擔。機場管理機構負責機場的實際運營和收益管理。通過航空主營收入以及靈活的商業運作,如特許經營權和土地投資等方式,在維護機場正常運營的同時實現機場盈利。經濟效益作為機場的主要考核指標,機場運營虧空由機場執行承擔。

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